המדינה שלא הייתה מוכנה לזכות בלוטו

גיאנה גילתה שיש לה נפט שאמור לפתור לה את כל הבעיות וליצור בעיות חמורות יותר

מיכה מיינדברג, מנואלה אנדראוני / foreignpolicy.com

בין הרחובות הצרים והרציפים החלודים של ג’ורג’טאון, הבירה השקטה של גיאנה, נראים בבירור הסימנים הראשונים של תגלית נפט מבטיחה. צינורות פלדה שמיועדים לפרויקטים במים עמוקים נערמים בכל פינה ליד מרכז העיר. ב”מאריוט” המלון היחיד בן חמישה כוכבים במדינה, הבר מלא לאורך כל היום בפועלי נפט מברזיל וקבלנים אמריקאים. סירות מפליגות על נהר דמררה ועל סיפונן אספקה לקידוחי נפט במרחק מאות מיילים מהחוף.

לפני שלוש שנים גילתה חברת הבת הגיאנית של ‘אקסון מובייל’ נפט גולמי במרבצי אבן-חול, כ-190 קילומטרים מהחוף. אחריו התגלתה עוד שרשרת מאגרים שהעלו את הערכת העתודות של גיאנה מאפס ל-3.2 מיליארד חביות. אחרי עשורים של בארות יבשות, המציאה הזאת בלתי נתפסת.

החברה צופה שתתחיל בקידוח ב-2020 וגיאנה מצפה בקוצר רוח להון בכיסיה. לפי תחזית הממשל, מדי שנה יצטברו בקרנות הנפט 300 מיליון דולר וזאת רק מהשלב הראשוני של העבודה בבאר אחת, סכום השווה לרבע מהתקציב הלאומי. אנליסטים בחברת ייעוץ נורווגית אופטימיים אף יותר, וטוענים שבסוף העשור תגרוף המדינה כחמישה מיליארד דולר בשנה.

לכסף הזה צפויה דרך ארוכה, במדינה זו המאוכלסת בדלילות ושהייתה קולוניה בריטית. כיום היא מונה 750 אלף תושבים ובזירה הפוליטית נערכת בה תחרות מרה בין צאצאי השחורים וצאצאי ההודים, תחרות שזה זמן רב מעכבת את הפיתוח במדינה. למדינה צרכים רבים: אספקת החשמל אינה יציבה ולפעמים אפילו חלקים בבירה נשארים בעלטה, שיעור תמותת התינוקות הוא כמעט כפול מכל אחת משכנותיה וב-2017 עמד שיעור האבטלה על 11.8 אחוזים.

“זה הדבר הכי טוב שקרה לגיאנה. כנראה מאז שהובאו לכאן גידולי הסוכר לא הייתה לנו הזדמנות גדולה כל כך לשפר את הכלכלה”, אמר שר האוצר, ווינסטון ג’ורדן.

אבל הנפט יפעיל גם לחץ עצום על המדינה, הידועה במוסדות ממשלתיים רעועים, שסעים אתניים ומעט מאוד שקיפות. המהירות והמיקוד של ‘אקסון מובייל’ ושותפותיה, ‘הס’ ו’תאגיד הנפט של סין לחיפושים בים’, לא תמיד זכו להתנהלות דומה בקרב המנהיגים בג’ורג’טאון, אשר מתקדמים לאט הרבה יותר, בכול הקשור בבניית תשתית ממשלתית לניהול תעשיית הנפט. בכירים מתעקשים שיש זמן לפתח את המוסדות הללו.

“תמיד חלמנו” אמר ג’ורדן “אבל מעולם לא היו לנו המשאבים להפוך את החלום למציאות”. המציאה שנפלה בחלקה של גיאנה עלולה להפוך בקלות לסיוט, כזה שמותיר אחריו אי שוויון גדול יותר, שחיתות עמוקה יותר ואיבה נצחית. רבים חוששים שזה בדיוק מה שיקרה.

 

מסוכר ועד נפט

גיאנה תמיד הייתה תלויה בסחורות. בתחילת דרכה התקיימה על מטעי הסוכר, כשבעלי מטעים שיעבדו אפריקאים, ומאוחר יותר, אחרי שבריטניה ביטלה את העבדות ב-1834, הפכו המשרתים מהודו למעין עבדים שקצרו את התבואה. בשנים האחרונות, כלכלת המדינה נשענת על יצוא זהב, אורז ובוקסיט, מינרל המשמש להפקת אלומיניום.

ואז, ב-20 במאי 2015, תשעה ימים אחרי שהממשלה הנוכחית בגיאנה ניצחה בבחירות הכלליות, הכריזה ‘אקסון מובייל’ שניהלה דיונים חשאיים עם הממשלה מספר שבועות: החברה מצאה נפט.

‘אקסון מובייל’ החלה להביע עניין במדינה כבר באמצע המאה העשרים, ובסופה חתמה חברת בת שלה על הסכם לחיפוש נפט במים עמוקים. לאורך השנים מיעטה החברה לחפש, בעיקר בגלל מחלוקת על הגבול הימי בין גיאנה לסורינאם, שפרצה בשנת 2000 ונפתרה רק ב-2007. כעבור שמונה שנים הודיעה החברה על מציאה משמעותית ליד צפון מזרח ג’ורג’טאון.

לאורך ההיסטוריה, הרווחיות של הנפט לא משתווה כמעט לאף סחורה אחרת, אבל כידוע, מדובר בחרב פיפיות, קללת המשאבים רודפת מדינות כמו אנגולה וונצואלה. בקרב בכירים ושרים בממשל עולה חשש שגיאנה תהיה הקורבן הבא של הקללה. “האמת שאני די מבועת” אמר באפריל האחרון השר לענייני משאבי הטבע של גיאנה, רפאל טרוטמן.

“מדינות עם הכנסה נמוכה כמו גיאנה נוטות להתקשות מאוד בניצול נכון של העושר שזה עתה נפל בחיקן”, אמר מיכאל רוס, מהחוג למדע המדינה באוניברסיטת קליפורניה. הבעיות שצצות הן רב-ממדיות, מחירי הסחורות עולים ויורדים באופן בלתי צפוי בשוק העולמי ופוגעים בעת ובעונה אחת בכלכלה ובתקציב של המדינה.

ענפי הנפט והמינרלים יכולים להיות רווחיים כל כך עד שהסקטורים האחרים בתעשייה נזנחים כליל, גם אלו שיש בהם פוטנציאל רב. לעיתים קרובות מאוד, יש בקרב הממשל והאליטות מי שיבקשו לעצמם נתחים מההכנסות של המשאב הלאומי. במקרים רבים, משקיעים בינלאומיים משתפים פעולה עם פקידים בכירים מקומיים מושחתים, או קצרי ראות הרוצים לעשות לביתם.

קללות וקלקולים

קללת המשאבים אינה מחויבת המציאות, ונורווגיה וקנדה, עם שלטון החוק החזק שלהן, הכלכלות המגוונות והמוסדות החזקים, הן דוגמה ומופת לניהול נכון של משאבים. עם זאת במקרים הגרועים ביותר, השליטה על משאבים יכולה להתפתח לעימותים מזוינים. “מאוד מפתה את הרשות המבצעת להשתלט צבאית על מקורות הנפט”, אמרה שרה צ’ייס, עמיתה בכירה בקרן קרנג’י לשלום בינלאומי.

בגיאנה חוששים שהנפט יעצים את הסכסוך המתמשך בין צאצאי ההודים, המהווים כ-40 אחוז מהאוכלוסייה וצאצאי האפריקאים – 29 אחוז. לשני הפלגים תלונות נושנות זה על זה שנשמעו עוד בימי המנהיג האפרו-גויאני החזק פורבס ברנהם, ששלט במדינה בין 1985-1964, ורימה בבחירות. המפלגה הפרוגרסיבית של העם, בהנהגת הפלג ההודי-גויאני ניצחה בבחירות 1992, ושלטה ב-23 השנים הבאות, כשניחוח השחיתות מלווה גם אותה.

לעת עתה נראה שהממשלה משהה בכלל את החקיקה הקשורה לנפט. מועצת הנפט שאמורה להתגבש בחקיקה זו תצטרך לאסוף מידע מתעשיית הנפט בכדי להבטיח שהחברות מצייתות לכל החוקים הרלוונטיים. בשל העיכוב בחקיקה, המועצה הזאת קיימת כרגע רק בתיאוריה.

אבל הלחץ מורגש היטב ולא רק מצד האופוזיציה. ‘אקסון מובייל’ מפתחת את הבאר הראשונה שלה, היא ו’טוטאל’ סגרו עסקאות עם חברות קטנות יותר שרכשו שטחים ימיים מהממשלה בשנים עברו. ‘רפסול’ ו’טולאו אויל’ פעילות גם הן וכולן רצות לכיוון ההפקה. למרות זאת, מועצת הנפט היא לא הסוכנות היחידה במדינה שעדיין צריכה להמריא. הממשל הנוכחי עדיין שוקל איך להקים קרן עושר ריבונית שתתווה את הדרך שבה גיאנה תוציא ותשקיע את כספי הנפט שלה. בהיעדרה של קרן כזאת, יש דיון מצומצם יחסית לגבי האופן שבו המדינה צריכה להשתמש בכסף.

בראיון סיפר טרוטמן את הצד שלו: הצעת חוק מועצת הנפט התעכבה כי המדינה ממתינה לעזרה ממומחי הבנק העולמי.

 

 

אין מי שיספור את הכסף?

לפי דו”ח של האו”ם מ-2009, כמעט 80 אחוזים מבוגרי המכללות במדינה מחפשים הזדמנויות בחו”ל. עובדים מיומנים שעומדים בתנאי הרגולציה המורכבים של הנפט נדירים ואת אלו עם התעודות חברות הנפט הרווחיות מפתות בהצעות רווחיות. “בעיה רצינית” אמר שר האוצר והוסיף שהיא מתגברת עקב הלחצים המופעלים על הממשל להתכונן לקראת עידן הנפט והגז.

לחברות נפט בינלאומיות יש הידע והנכונות לשיתוף פעולה עם גיאנה. ‘אקסון מובייל’ היא החברה שעבדה קשה מכולן לרקום יחסים עם הממשלה. החברה היא הבעלים של החלק הגדול ביותר במה שאנליסטים מכנים “אחת מתגליות האנרגיה החדשות הרווחיות בעולם”. החברה אירחה שרים בספינת הקידוח ובמטה הראשי בטקסס, תרמה בנדיבות והקימה מרכז פיתוח עסקי מקומי. הנושא עורר התעניינות במדינה, אך מקורות רשמיים סירבו לאשר או להכחיש את הדברים.

‘אקסון’ טוענת שעבדה עם סוכנויות ממשלתיות כדי “להבין את סדרי העדיפויות והמטרות של צמיחת התעשייה, כולל אופק של פיקוח מהימן על התעשייה… הפיתוח בגיאנה יתבצע בשלבים, כך שיהיה זמן לבנות את כושר הייצור הנחוץ”.

אבל שאלה אחת בעינה עומדת, האם לממשלה יהיה הכוח להתמודד עם ‘אקסון-מובייל’ וחברות נפט נוספות, שהאינטרסים שלהן לא תמיד חופפים לאינטרסים של המדינה?

מפעל לייצור סוכר בגיאנה, 1958

Photo by Walter Nurnberg/SSPL/Getty Images

ספינת קידוח “סטנה קרון” של אקסון מובייל

מקור: אתר אקסון מובייל

החוזה הנסתר

אחרי שנים של יובש, הנפט בגיאנה פירושו סכומי עתק. ההסכם בין ‘אקסון מובייל’ לממשלה, שנחתם ב-1999 והושהה בסכסוך הגבול עם סורינאם, הפך פתאום לנושא בוער. באפריל 2016, שנה מהתגלית, דניסון, ראש ועדת הרגולציה והמשאבים ועמיתיו נסעו לקמפוס של ‘אקסון מובייל’ כדי לדון בנושאים טכניים. שם, גורמים רשמיים בחברה התעמתו איתם בנוגע לתנאי החוזה, זאת לפי מסמך שדניסון כתב והממשלה פרסמה מאוחר יותר. ‘אקסון מובייל’ אמנם גילתה באר גדולה, אבל בכירים בחברה זעמו בגלל ההצעה שהיא תשלם מיליון דולר דמי חכירה שנתיים וכלל לא התכוונה לשלם תמלוגים. ההסכם המקורי של 1999 לא סיפק אף אחד משני הצדדים. דובר החברה סירב להתייחס למזכר.

חוזה חדש שנחתם ב-2016 לא היה ידוע לציבור במשך יותר משנה ועורר מחלוקת כאשר הפרטים החלו לדלוף. הסערה הגיעה אחרי שכריס רם, רואה חשבון ועו”ד מג’ורג’טאון, פרסם בעיתון הגדול במדינה שהחברה ושותפותיה שילמו לממשלה מענק חתימה, תשלום שמאוחר יותר התברר שהגיע לסך של 18 מיליון דולר. מבחינתו של רם, היעדר השקיפות סביב הבונוס “הדגים שאין שום חובה של מתן דין וחשבון. משום מה הם מרגישים שאין לנו הזכות לדעת”, הוא אמר בריאיון.

אחרי לחצים שנמשכו חודשים, החוזה כולו פורסם בסוף השנה שעברה. במסגרת ההסכם, גיאנה תקבל שני אחוז תמלוגים, חלוקה של 50-50 ברווחי הנפט ומיליון דולר דמי חכירה שנתיים. משקיפים חיצוניים סבורים שגיאנה החמיצה הזדמנות. קרן המטבע הבינלאומית, לדוגמה, כינתה זאת כהסכם מבטיח יחסית עבור החברות. חברת ייעוץ מברלין העריכה שגיאנה תיקח לא יותר מ-54 אחוז מההכנסות במסגרת החוזה, פחות מהסכמים דומים. גאנה, לעומתה, חתמה על הסכם שיעניק לה 64 אחוזים. מבקרים של ההסכם בגיאנה עצמה הולכים רחוק יותר, רואים בהסכם כישלון וקוראים לפתוח אותו.

דובר של ‘אקסון מובייל’ אמר שההסכם היה “תחרותי להסכמים במדינות בעלי פרופיל גז ונפט דומה, אשר במקרה של גיאנה היה אגן בעל עתודות נפט לא מוכחות”. הוא הצביע על הערכה של ווד מקנזי’ שההכנסות הכספיות בהסכם הן מעל לממוצע בתוך קבוצה של 78 אזורי ספר בעלי מאגרי נפט בעולם.

אזור קשה, דיפלומטיה רכה

מעבר לכסף, ההסכם מעניק לגיאנה בעלת ברית רבת עוצמה והיחסים כבר משפיעים על מדיניות החוץ של גיאנה. מקורות רשמיים מקווים למנף את ההסכם כדי להבטיח פתרון ארוך טווח לסכסוך הגבול עם קראקס, התובעת בעלות על שני שלישים מהשטח של גיאנה. ‘אקסון מובייל’ מצידה נאבקת עם וונצואלה לגבי ההחלטה של הוגו צ’אבס מ-2007 להפקיע את נכסיה במדינה.

בימי שלטונו של צ’אבס המתחים בין גיאנה לוונצואלה נרגעו. אך מדיניות הפיוס הסתיימה ב-2013, חמישה חודשים אחרי מותו, כשחיל הים הוונצואלי תפס בכוח ספינה שחיפשה נפט בים עבור חברת הנפט ‘אנאדרקו’, שלאחר מכן עזבה את גיאנה. מאוחר יותר, ממשלתו של ניקולאס מדורו הזהירה את גיאנה ואת ‘אקסון’ שתתנגד לכל פעילות בשטחים הימיים השנויים במחלוקת. טרוטמן, אישר שהממשל הנוכחי רצה להבטיח “יחסים אסטרטגיים” עם ‘אקסון מובייל’ באמצעות הכנסת שיפורים בהסכם של 1999.

להכין את הקרקע

הפקת הנפט צפויה להתחיל בעוד פחות משנתיים והממשלה מתרכזת בעידוד וקידום צעדים שיביאו את המערכת לרמת מוכנות. פרופסור פול קוליאר מאוניברסיטת אוקספורד, מומחה מוכר לפיתוח בינלאומי, ביקר בג'ורג'טאון באביב האחרון לסיבוב שיחות עם הקבינט; באפריל הממשלה הכריזה שהיא תביא למדינה מומחים מהבנק העולמי. המועצה להגנה אזרחית ערכה הכשרה למקרה של דליפת נפט ורשות המס מנסה להכשיר עובדים לפיקוח על תעשיית הנפט.

הממשל אמנם פרסם את חוזי הנפט, אבל תקנים בסיסיים של חובת מתן דין וחשבון ושקיפות עדיין חסרים. במדינה שבה פוליטיקאים עוזרים לעצמם להשיג חלקות קרקע אטרקטיביות ומפלגות מנהלות בקביעות חקירות על שחיתות אחת נגד השנייה, היעדר הפיתוח של מערכות אלה מהווה בעיה משמעותית, בהתחשב בהון שאמור לנחות בה.

הפקת הנפט צפויה להתחיל ב-2020, השנה שבה יתקיימו הבחירות הבאות, אולם למדינה אין מערכת חוקים פיננסיים. ועדת היושרה אוספת הצהרות הון מפוליטיקאים, אך היא שומרת מסמכים אלה תחת מעטה סודיות. תיקי חברות לא זמינים און-ליין, מה שמקשה את המעקב אחרי בעלי מניות ובעלים בחברות מקומיות.

ולמרות שהממשלה מתכננת להצטרף ליוזמת השקיפות בתעשיות חלוצות, בשאיפה לנצל משאבים לעידוד הצמיחה וצמצום העוני ולחזק ממשלות באמצעות שיפור השקיפות והמהימנות בתעשיית הנפט, הגז והכרייה, הממשלה עדיין מגששת באפלה בעניין ההיבטים הקריטיים של סקטור הנפט. מוקדם יותר השנה, סוכנות הרגולציה הפיננסית פרסמה מודעה בעיתון וביקשה מידע על חברה בשם- GGC ריסורסס. החברה מחזיקה בבעלות של כ- 30 אחוז מחברה השולטת על גוש ימי בגיאנה. לפי הרגולטור, כתובת חברה היא פארק אווניו שבניו יורק, ומעבר לזה כמעט ואין מידע לגביה. זה מציב דגל אדום בפני המומחים בניהול משאבים טבעיים, המציינים שבעלי מניות סמויים במשאבים בעלי ערך עלולים לכלול אנשים רבי עוצמה מבחינה פוליטית. "לא ידוע מי המוטבים האמיתיים של החברה שקיבלו זיכיון נפט גדול והביאו לכך שרוב ההכנסות לא ינותבו לתועלת הציבור", אמרה אריקה ווסטנברג, מנהלת תכנית המשילות במוסד לפיקוח על משאבי טבע.

חלק מתושבי גיאנה סבורים שהנפט לא ייצר שינוי משמעותי בחייהם. ציניות שחוקה הוצגה לראווה בבוקר קיצי באפריל בסטברואק מרקט, שבו מוכרים  כל דבר מאננס ועד הלבשה בזמן שספסרים מארגנים אוטובוס טיולים לפנים הארץ. "אני חושב שרק אלו המחזיקים בעמדות כוח יהיו עשירים יותר", אמר מיכאל פרסואד, רואה חשבון היושב בחנות גלידה בסמוך לשוק. "האזרח הקטן לעולם לא ייהנה מהנפט".