הרפורמה במקסיקו כפי שמסביר אותה שר האנרגיה שלה

באוקטובר נפגש "פטרוליום אקונומיסט" עם שר האנרגיה של מקסיקו, פדרו חואקין קולדוול, במסגרת פורום האסטרטגיה שנערך במקסיקו סיטי. בשבועות שלאחריו הם ראיינו את השר בדוא"ל

פטרוליום אקונומיסט: רפורמת האנרגיה של מקסיקו היא שינוי חקיקה מהחשובים שחלו במגזר האנרגיה בעשורים האחרונים. האם אתה מרוצה מההתקדמות שחלה בו?

פדרו חואקין קולדוול: מרוצה מאוד. מקסיקו קיבלה על עצמה לבצע את רפורמת האנרגיה היסודית והמקיפה ביותר זה שמונים שנה, על רקע תנודתיות בשווקי האנרגיה הבינלאומיים ולאור השינויים הטכנולוגיים והמהפך הרדיקלי שהתרחשו ברמה העולמית. מקסיקו מחוללת בימים אלה מהפכת אנרגיה של ממש. המהפך הזה רלוונטי, כי אפשר לומר שכל הפעילויות בשרשרת הערך של הפחמימנים והחשמל – למעט האנרגיה הגרעינית – נפתחו להשקעה פרטית.

הנשיא אנריקה פניה נייטו קידם מסגרת חוקית חדשה, שמציבה את מקסיקו על רצף עדכני ותחרותי, לצד התפתחויות שחלות כיום בשאר העולם. עברו שנתיים וקצת מאז אושרה המסגרת ולמקסיקו כבר יש סידור ממסדי חדש ומסגרת רגולטורית איתנה בתפקוד מלא.

בפרדיגמה החדשה מתקיימות החברות הפרטיות והציבוריות זאת לצד זאת במערכת תעשייתית מגוונת ופתוחה להשקעות לכל אורך שרשרת הערך של הפחמימנים והחשמל. החוקה והחקיקה במקסיקו העמידו מערכת בלמים ואיזונים בקבלת החלטות, ומערכת זאת מבטיחה למשקיעים שקיפות וקיימות בסטנדרטים הגבוהים ביותר.

בסבבי החיפוש וההפקה הבאים, מהו פרופיל החברות שתרצו שישקיעו במקסיקו?

התכנון של המכרזים במקסיקו מיועד למשוך רשימה מגוונת של חברות משקיעות, החל בגדולות וחובקות עולם וכלה בחברות קטנות בעלות התמחות ממוקדת שיוכלו להתחיל לחזק את הפעילויות שלנו במדינה.

סגרנו ארבעה מכרזים בסבב 1. בשלושת המכרזים הראשונים נכללו שטחים שנמצאים במים רדודים ובשדות בשלים ביבשה. בעקבות זאת נכנסו לשוק 38 חברות משתתפות חדשות, משמונה ארצות, על מגוון המאפיינים והגדלים שלהן, והן משלימות את 'פמקס' ומתקיימות לצדה. 26 מהחברות החדשות הן מקסיקניות.

המכרז הרביעי בסבב מספר 1 נחתם ב-5 בדצמבר, והוקצו בו שמונה מתוך עשרה שטחי מים עמוקים ועמוקים-אולטרה במפרץ מקסיקו, בתוך חגורת קמט פרדידו ואגן סלינה. כל בלוק מקיף 2,384 קמ"ר בממוצע, ועומקו נע בין 500 ל-3,600 מטרים.

לצד מכרז זה יצאה לפועל הברית האסטרטגית הראשונה בתולדות 'פמקס' בחוזה המשנה של טריון, שבו נבחרה השותפה שלה לאותו שדה מים עמוקים במפרץ מקסיקו. חברת הנפט הלאומית שלנו תהיה שותפה של BHP ביליטון, חברה בינלאומית מהחשובות בחיפוש והפקה, בהשקעה משוערת של יותר מ-7 מיליארד דולר.

במכרז השתתפו 16 חברות שקובצו בעשרה גופים ובסופו של התהליך נחתמו שמונה חוזים עם שישה גופים (12 חברות). חברות אטרקטיביות חדשות בעלות יכולות גבוהות ומוניטין עולמי מחזקות את מגזר הפחמימנים של מקסיקו ומגבירות את התחרותיות בו.

בין החברות הזוכות אפשר למצוא את BP, 'טוטאל', 'אקסון מוביל', 'סטטאויל', 'שברון', 'צ'יינה אופשור אויל קורפוריישן', 'פטרונס', ובל נשכח את 'פמקס', חברת הנפט הלאומית שלנו. 'אינפקס' ו'אופיר' גם הן בין החברות הזוכות, בתור שותפות בקונסורציום של חלק מחברות הנפט שהזכרתי.

מדובר בקבוצה מגוונת של משתתפות מצפון אמריקה, מאירופה ומאסיה, וצפויה השקעה של כמעט 41 מיליארד דולר במסגרת טווח הזמן של החוזים. כמו כן, לטובת שלושת המכרזים בסבב 2 שהוכרזו לאחרונה ונכנסו לפעולה, אנחנו פועלים להקצות 15 חוזי הפקה ושיתוף במים רדודים, וכן 26 הסכמי רישיון לשטחים ביבשה. המשתתפות הצפויות מתאפיינות בפרופיל וגודל מגוונים, בהתחשב במאפיינים של כל בלוק.

ציין בפנינו יעד הפקה ריאלי במקסיקו; בכל הקשור לשלב העיבוד והשינוע, מהו היעד מבחינת הקיבולת של התשתיות והצנרת? בזיקוק והובלה, מהו היעד בכל הקשור לקיבולת הזיקוק?

המסגרת הרגולטורית הקודמת הגבילה את 'פמקס' ביצירת שותפויות, כי רק לה הותר לעסוק בחיפוש והפקה. לאור המגבלות הכספיות והטכנולוגיות מיקדה 'פמקס' את עבודותיה בשדות מורכבים פחות מבחינה טכנית ותפעולית, ואלה הידלדלו עם הזמן. גורמים אלה צמצמו את התפוקה המקומית.

רפורמת האנרגיה פתחה את ענף הנפט והגז להשקעה פרטית ומשכה חברות בעלות יכולת טכנית, כספית וביצועית להפיק פחמימנים במים עמוקים או בשדות לא קונבנציונליים, איפה שנמצאים 76% מהמשאבים שלנו. במסגרת 30 החוזים שנחתמו עד כה אנחנו מצפים להגיע להפקה מרבית בשווה ערך של 191 אלף חביות ביום.

עם חתימתם של ארבעת המכרזים יעלו המספרים לפי הנתונים הבאים:

• המכרז הרביעי בסבב 1 כולל שדות מים עמוקים ובהם משאבים בשווי כ-10.89 מיליארד חביות. בבלוק של טריון יהיו בערך 485 מיליון חביות. מבין שמונת השדות שהוקצו ל-9-10 השנים הבאות, פלוס הנפט שטריון עשויה להפיק בשש השנים הקרובות, וצופים שלתפוקה הנוכחית יתווספו כ-900 אלף חביות נפט ביום.
• שלושת המכרזים הנוכחיים מסבב 2 כוללים חביות בשווי 1.59 מיליארד דולר במכרז המים הרדודים הראשון, 640 אלף חביות בשני לשטחים ביבשה ו-251 מיליון חביות בשלישי, גם הוא בשטחי יבשה.

בנוגע למוצרי נפט, היעדר ההשקעות הוביל בין השאר לליקויים בתשתיות ההובלה והאחסון. עם פתיחת ההיתרים לייבוא תוצרי נפט, כבר נעשים צעדים להסרת ההגבלות על שוק הבנזין והדיזל הקמעונאי. זה יאותת למגזר הפרטי שאפשר להשקיע בקווי צינור ובמסופי אחסון ויגביר את ביטחון האנרגיה.

ששת בתי הזיקוק של מקסיקו ניצבים בפני כמה אתגרים: הראשון הוא השלמת התהליך לשינוי התצורה של עיבוד נפט גולמי כבד בשלושה מהם, כי התצורה הנוכחית מותאמת לזיקוק נפט קל וכרגע אנחנו מפיקים בעיקר נפט כבד. השני הוא התייעלות בתי הזיקוק והצורך הדחוף להפחית הפסדים תפעוליים על ידי אימוץ גישה אוהדת לשותפים מהמגזר הפרטי. הרפורמות סוללות את הדרך ליצירת שותפויות עם 'פמקס'.

מהי השורה התחתונה בחזון הממשלה בנוגע ל'פמקס'? יש מודל כלשהו בקרב חברות נפט של מדינות אחרות שמעיד על אופי החברה לעתיד ועל התפקיד שתמלא?

'פמקס' עברה מהפך והתחזקה במסגרת הרפורמה, במטרה לעמוד ברף התחרות שמציבות חברות אחרות במגזר הפרטי. הממשל התאגידי שלה יעיל יותר כיום, ולאחרונה הנפיקה תכנית עסקית חדשה לשנים 2021-2017. במסגרת התכנית יקנו עדיפות לשותפויות והתקשרויות עם חברות פרטיות לאורך שרשרת הערך, בתור אסטרטגיה רוחבית שמניחה את היסוד ליצירת 'פמקס' תחרותית וחזקה, במסגרת רפורמת האנרגיה.

ממשלת מקסיקו תומכת בחברה, דרך משרד האוצר והאשראי הציבורי, באמצעות משאבים שמאפשרים ל'פמקס' לקבל הון ולהחזיר כמעט 100% מהחובות שלה לספקים; אושרו ניכויי מס לאחוזים גבוהים יותר מההשקעות בשדות המוקצים לחברה וכך פחת הצורך במימון חוץ; והממשלה העניקה תמיכה להתחייבויות הפנסיה של 'פמקס' במסגרת המו"מ החוזר על חוזה העבודה הקיבוצי שלה.

האם צפויות לדעתך דה-רגולציה או הפרטה נוספות במקסיקו, נוסף על אלה שכבר הוכרז עליהן? האם ייתכן ש'סנגס' (Cenegas ) תופרט?

חשוב להדגיש שברפורמה הקפדנו לשמר את הבעלות המקורית של המדינה על משאביה. פתיחת השוק שהוכרזה מאפשרת השתתפות פרטית, אבל בניהול המדינה. הרפורמה קובעת ש'סנגס' תנהל, כגוף ציבורי, את רשת צינורות הגז הטבעי אך כמפעיל מערכת עצמאי.

האתגר בשנה הקרובה הוא להכין את הקרקע להקמת שוק גז טבעי לפי שיטת מחירים שתיקבע בהתאם להיצע ולביקוש בכל אזור. כצעד ראשון העבירה 'פמקס' ל'סנגס' קווי צינור באורך של כמעט 9,000 קילומטרים, וכמו כן, באוקטובר שעבר יצאה בקול הקורא הראשון לעתודות זמינות בקווי צינור אלה. בתהליך זה יחזיקו הן 'פמקס' והן CFE [הספק הארצי] 40% מיכולת ההובלה, הראשונה לשם המהפך התעשייתי והשנייה לשם תהליכי ייצור החשמל.

החלק הנותר יחולק בין הפונים, בהתחשב בחוזי הובלה שנחתמו בעבר וכן בזכויות שניתנו. כל השאר יוצע בגלוי לכל המשווקים ומשתמשי הקצה, במכרז שקוף ותחרותי.

בוועידת מקסיקו שלנו הביעו כמה משקיעים הסתייגויות בנוגע לתהליך הרישוי והעלו את החשש ש'פמקס' עדיין דומיננטית מדי. האם הביקורות הללו מוצדקות? ואם כך, איך תפעל הממשלה בנושא?

רפורמת האנרגיה מיושמת בימים אלה בזמן שיא, בהשוואה למתרחש בארצות אחרות שעשו רפורמות דומות ועברו ממודל של חברה בבעלות המדינה למודל שמעודד שווקי אנרגיה תחרותיים. התפתחות השווקים האלה במקסיקו היא מאורע חסר-תקדים, ולא היו לנו מקורות השוואה לצורך כך או ניסיון קודם רלוונטי.

שלב היישום של רפורמת האנרגיה נכנס לפעולה, ומטבע הדברים עולים אתגרים חדשים ונדרשים שינויים בדרך, הן כדי לעודד תחרות מוגברת והן לתמרץ השקעות. מדובר בשווקים בשלים שמושכים יותר משתתפים, במטרה להגביר את התחרות.

במכרזים לחיפוש והפקה של נפט וגז אנחנו מכניסים שינויים בכללי המכרז, במודלים לחוזים, בשטחי הבלוקים ובאחוזי התוכן הלאומי. כל זאת כדי שהתהליך יהיה תחרותי יותר.

חוק הפחמימנים מסייע להפחית את הדומיננטיות של 'פמקס' על ידי קביעת רגולציה אסימטרית מצד ה-CRE [רגולטור האנרגיה], עד שנגיע לרמת תחרות יעילה. זה מאפשר לרגולטור לקבוע כללים שסוללים את הדרך לכניסת שחקנים חדשים לשוק. לדוגמה, החובה למסור 70% מחוזי הגז הטבעי, והוספת סעיפי יציאה ללא קנס בחוזים קמעונאיים למוצרי נפט.

האם מחיר הנפט שפחת מכשיל את המאמצים למשוך משקיעים, בעיקר לחיפוש והפקה?

זה כמה זמן שהתנודתיות במחיר הנפט משפיעה מאוד על הגדרת האסטרטגיה של סבבי המכרזים לשלב החיפוש וההפקה, אבל בממוצע עומד הסטנדרט למחירי הייצוא של הנפט המקסיקני על כ-35 דולרים לחבית, ואילו מחיר ההפקה הממוצע בשטח של המדינה הוא כמעט 16 דולרים לחבית, עדיין מחיר אטרקטיבי למשקיעים.

קיבלנו הוכחות לתיאבון של המשקיעים גם בתוצאות של סבבי המכרז שלנו. במכרז הרביעי בסבב 1 חילקנו שמונה חוזים לחיפוש והפקה של פחמימנים בשדות מים עמוקים במפרץ מקסיקו. המדינה תקבל, בממוצע, בין 59.8% ל-66.1% אחוזים מהרווח שיניבו שמונת החוזים שניתנו.

קווי הצינור של הגז הטבעי במקסיקו, האם לדעתך יהיה חיבור מלא ביניהם בסופו של דבר?

הממשלה החלה בהנחת צינורות גז חדשים באורך של יותר מ-10,000 קילומטרים. כעבור ארבע שנים בלבד מתחילת ההרחבה האמורה הגענו להתקדמות של 78% ביעד הקילומטרים המתוכנן ל-2019. בזכות התרחבות זאת והקיבולת שיצרה, רשת הצינורות הארצית שלנו לגז טבעי היא בגדר יתירות. אספקת הגז הטבעי חיונית לפיתוח התחרותיות במקסיקו, והממשלה הנוכחית מתמקדת בין השאר בהרחבת התשתית של צינורות הגז שלנו, במטרה לעודד תעשיות חדשות להחליף שוב את המזוט והדיזל בתהליך ייצור החשמל במפעלי חשמל.

איך אתה רואה באופן כללי את מחירי הנפט? בסוף שנות ה-90 חברה מקסיקו לאופ"ק במטרה להגביל את ההפקה והשתתפה בדיונים שהתקיימו בווינה עם אופ"ק ורוסיה בנובמבר 2014. האם נראה את מקסיקו בעתיד חוברת לאופ"ק לשם ניהול אספקת הנפט?

מחירי נפט הגבוהים ברחבי העולם, מצב שנותר על כנו במשך כמה זמן, עודדו התפתחות טכנולוגית, הפכו משאבים חדשים, לא קונבנציונליים ובמים עמוקים, למשאבים רווחיים, וכך חוללו שינוי מהיר בנוף ההפקה של צפון אמריקה.

אף על פי כן, גיוון המקורות בכלכלה של מקסיקו ורפורמת האנרגיה עצמה מעמידים לרשותנו את הכלים המתאימים לפיתוח תעשיית הנפט שלנו בטווח הארוך. דלתה של מקסיקו, בתור מפיקה גדולה שאינה חברה באופ"ק, פתוחה מאז ומעולם לדיאלוג והחלפת מידע עם אופ"ק ועם ארצות שאינן חברות בה. זאת מפני שבראש ובראשונה חשוב לנו שיהיו שווקים יציבים, לטובת המפיקים והצרכנים. עלינו לערוב לזרימה רציפה של השקעות בענף הנפט ולחיזוק ביטחון האנרגיה העולמי.

שיבחו אותך בוועידה שקיימנו באוקטובר על ההצלחה שלך ללמד זכות על הרפורמה. איך אתה תופס את התפקיד שלך באופן אישי? ובאופן אישי, מה ייחשב בעיניך הצלחה של תהליך הרפורמה?

בתור שר האנרגיה זכיתי להשתתף ברפורמת האנרגיה של הנשיא אנריקה פניה נייטו, רפורמה שאפתנית מאוד – באנו לחולל מהפך במגזר וזה התפקיד המרתק והמאתגר ביותר שידעתי בקריירה שלי.

רפורמת האנרגיה, החל בתכנון החוקתי ועבור בכל שלב ושלב ביישומה, מצריכה דמיון ויצירתיות רבים. השינוי בפרדיגמה כרוך בזניחת המודל הישן שלפיו רק המדינה יכולה להשקיע דרך שתי החברות שלה, 'פמקס' ו-CFE. עכשיו אנחנו מתקדמים אל מודל חדש, על רקע תחרותיות גבוהה ומורכבות כלכלית רבה, ותחת פרמטרים מחמירים של שקיפות וקיימות.