חישוב מסלול מחדש: הרפורמות בסקטור האנרגיה בעולם הרעב לחשמל

כל מדינה שואפת לספק לאזרחיה חשמל מהימן, זול ובר קיימא. ב-25 השנים האחרונות, היו שהתקדמו משמעותית ואחרות דשדשו ורשמו התקדמות זעומה. ממה נובעים ההבדלים?

דו”ח חדש של הבנק העולמי, העוסק בחשיבה מחודשת על הרפורמות בסקטור החשמל בעולם המתפתח בוחן כיצד ניסו במדינות המתפתחות לשפר את ביצועי סקטור החשמל. מאז 1990, מדינות רבות כיוונו את השוק לרפורמות במגזר, החל בהנהגת רגולטורים עצמאיים והפרטה של חלקים מהמגזר, עבור בהקמה של חברות ציבוריות לאספקת חשמל וכלה בהנהגת תחרות. לכל אחת מהרפורמות הללו יש סיפור לספר.

מגדל סולארי

מגדל שמש וקווי הולכה באיוונפה, מערכת לייצור חשמל סולארי. המערכת מספקת חשמל ליותר מ-140 אלף בתים בקליפורניה. מקור: אית’ן מילר, ג’טי אימג’ז

חברות יותר יעילות אימצו נהלי פיקוח וניהול טובים יותר, כולל: דיווח כספי שקוף יותר, בחירת צוות הנשענת על מיומנות וכישרון ומצוינות, ומערכות מידע מודרניות

רגולציה:

רגולציה מתבררת כרפורמה הפופולרית ביותר, יותר משבעים אחוז מהמדינות המתפתחות יצרו מעין ישויות רגולטוריות עצמאיות, שמפקחות על המשימה של קביעת מחירים ומעקב אחרי איכות השירות.

אמנם מדינות רבות חוקקו מסגרות חוקיות יציבות, אך נהלי הרגולציה ממשיכים לפגר הרחק מאחור. למשל, בעוד שכמעט כל המדינות נתנו לרגולטורים סמכות חוקית בנושא הקריטי של קביעת תעריפים, בשליש מהמדינות הסמכות הזאת נדחתה. חרף העובדה ששלוש מתוך ארבע מדינות אימצו רגולציות מתאימות לאיכות בשירות, רק בחצי מהמקרים בוצעה אכיפה.

 

הפרטה:

הודות לאימוץ נרחב של מיזמי חשמל עצמאיים, מאז 1990 תרם הסקטור הפרטי כארבעים אחוז מכושר ייצור החשמל בעולם המתפתח, אפילו במדינות בעלות הכנסה נמוכה לנפש. בכל אופן, ההפרטה של חברות החלוקה הציבוריות מתבררת כסוגיה מאתגרת הרבה יותר. בסוף שנות ה-90 השווקים של אמריקה הלטינית הניעו את גל ההפרטה הראשון, אך המומנט היה חלש יחסית כדי להמשיך את המהלך.

במדינות שבהן הופרטו חברות חלוקה ציבוריות היה סיכוי גבוה יותר להמשיך עם תעריפים שמכסים את העלויות. הרבה חברות ציבוריות שהופרטו פועלות גם ברמות גבוהות של יעילות, והביצוע שלהן מתאים לחציון הטוב יותר של חברות ציבוריות. ללא התחשבות בבעלות, חברות יותר יעילות אימצו נהלי פיקוח וניהול טובים יותר, כולל: דיווח כספי שקוף יותר, בחירת צוות הנשענת על מיומנות וכישרון ומצוינות, ומערכות מידע מודרניות.

 

בנייה וארגון מחדש

רוב המדינות המתפתחות ממשיכות להפעיל חברות לאומיות לאספקת חשמל המשולבות אנכית כמו מונופולים. רק אחת מחמש מדינות מבצעת הפרדה של חברות ציבוריות משולבות אנכית ואופקית, ומפרידה את הייצור מההולכה ואת ההולכה מהחלוקה ויוצרת חברות ייצור וחלוקה רבות. הבנייה מחדש מיועדת לשמש בעיקר קרש קפיצה לרפורמות עמוקות יותר, ומדינות שהתקדמו רק עד כאן נטו שלא לראות השפעות משמעותיות. באמת, בנייה מחדש של מערכות חשמל שהן מאוד קטנות ו / או מנוהלות בצורה גרועה – כמו במקרה של מדינות רבות באפריקה שמדרום לסהרה – יכולה למעשה להביא לתוצאה הפוכה ולחבל במטרה עקב הפחתה בפעילות ועלייה במורכבות שלה.

תחרות

רק אחת מחמש מדינות מתפתחות הצליחה להנהיג שוק חשמל סיטונאי ב-25 השנים האחרונות, מדינה שבה יצרניות חשמל חופשות למכור ישירות למגוון רחב של צרכנים. רוב שווקי החשמל הללו נמצאים באמריקה הלטינית ובמזרח אירופה. מדינות אלה קצרו את פירותיה של הקצאה יעילה יותר של מקורות הייצור, אולם לרוב הן נאלצו להנהיג יותר תמריצים, שיבטיחו השקעה מספיקה בכושר ייצור חדש. רוב המדינות המתפתחות נמנעות ללכת בעקבותיהן, וזאת בשל הרשימה התובענית של תנאים מקדימים מבניים, פיננסיים ורגולטוריים הנדרשים למשק החשמל.

נדיר שניתן להנהיג שינויים כאלה לפני שהמערכות מסוגלות לייצר שלושה ג’יגה וואט ומחזור מכירות של כמיליארד דולר. מדינות שעדיין לא מגיעות להיקף זה, ירוויחו מהשתתפות בשוק חשמל אזורי, שלו יתרונות רבים למסחר.

 

המסקנות מהניסיון עשויות לסייע לניסיונות עתידיים לשפר את הביצועים של מגזר החשמל. להלן המסקנות העיקריות מהמחקר:

 

חשמל הוא פוליטי

היישום של רפורמות מוכוונות-שוק (הכוונה כמובן שהביקוש ולסחורות ולשירותים הוא המכתיב את השוק) בסקטור החשמל מעלה אתגרים פוליטיים. מדינות רבות הכריזו על רפורמות שבסופו של דבר עברו, והיו שהנהיגו רפורמות שיותר מאוחר נאלצו לבטלן. לרפורמות בחשמל יש היתכנות גבוהה יותר במדינות שכבר מצדדות באידיאולוגיית שוק רחבה יותר ובמערכות פוליטיות המבוססות על ביזור הכוח. תומכי הרפורמות מילאו בדרך כלל תפקיד מכריע בהנעת תהליך השינוי, אבל שיתוף פעולה מקיף של בעלי עניין הוכח כבעל חשיבות שווה לקיומן של הרפורמות בטווח הארוך יותר. למשל, ברפובליקה הדומיניקאנית, הונהגה רפורמה מוכוונת שוק מרחיקת לכת בסביבה פוליטית לא תומכת שבסופו של דבר הובילה להלאמה של חברות החשמל.

 

תנאי הפתיחה

רפורמות מוכוונות-שוק הן מורכבות ודורשות שמראש תהיה מערכת חשמל מפותחת, מנוהלת באופן הולם, ומובטחת פיננסית. במדינות שהחלו מעמדת יתרון זו ראו תוצאות חיוביות מהרפורמה בסקטור החשמל. אלו שהתחילו את התהליך לפני שיישמו את התנאים הבסיסיים האלה ניצבו מול מסלול קשה הרבה יותר, עם תוצאות שבדרך כלל לא עמדו בציפיות. לפיכך, רפורמה מוכוונת-שוק בסקטור החשמל הובילה לתוצאות טובות יותר במדינות מפותחות יחסית ובעלות הכנסה בינונית לנפש כמו קולומביה, פרו, או הפיליפינים, בהשוואה לאלו שהיו מאתגרות כגון פקיסטן או המדינה אודישה שבמזרח הודו. לדוגמה, ב-1994 מגזר החשמל נבנה לגמרי מחדש וההשקעות של הסקטור הפרטי גדלו באופן ניכר בתחומי הייצור, ההולכה, ורשתות החלוקה באזור המטרופולין והסתכמו בכ-16 מיליארד דולר על פני 20 שנה. יצירת רגולטור אפקטיבי לסקטור והנהגת כללים ונוהגים לשוק החשמל הסיטונאי הביאו להתייעלות של מגזר החשמל הפרואני ולרמת נהלים מיטביים והפחתה משמעותית במחיר.

המידה לא אחידה

המטרה היא ביצועים טובים של המגזר והרפורמה היא האמצעי. אבל רפורמה מוכוונת-שוק לא מתאימה לכל מדינה, היו מדינות ששמרו על חברת חשמל ציבורית דומיננטית שמדיניות תקיפה מנחה את פעולתה, בשילוב כניסה הדרגתית ומכוונת של הסקטור הפרטי. מציאות כזאת יוצרת מצב של פלורליזם גדול יותר של גישות מתקדמות. בווייטנאם, למשל, אחד המוקדים המרכזיים של המדיניות היה גישה אוניברסאלית לחשמל והרחבה מהירה של כושר הייצור כדי להשיג ביטחון אנרגטי במשק הצומח במהירות. מטרות אלו הושגו עם מנהיגות חזקה של גופים ממלכתיים והושלמו באימוץ הדרגתי וסלקטיבי של רפורמות שוק והשקעות ייעודיות של הסקטור הפרטי.

 

יעדים שאפתניים יותר

בעבר, די היה בביטחון אנרגטי וקיימות פיסקלית אבל היום המדינות שאפתניות יותר ומבקשות גישה רחבה יותר לרשת, כמו גם אספקת חשמל נטולת פחמן.

רפורמות השוק יכולות לסייע בשיפור הנצילות הכוללת ויכולת הקיום הפיננסית של סקטור החשמל וביצירת אקלים טוב יותר להשקעות. אולם, הן לא יכולות לממש שאיפות חברתיות וסביבתיות. כדי לנהל ולתמרץ השקעות נחוצות, נדרשים אמצעים מסוימים. לדוגמה, במרוקו הוקם גוף חדש, במקביל לחברת החשמל המסורתית, עם מדיניות ספציפית המחייבת השקעות פרטיות לשם השגת יעדי המדיניות הממשלתית, שאחד מהם היה שימוש רחב יותר באנרגיות מתחדשות. על כך גם בכתבה במדור המזרח התיכון, במרוקו אכן גדל השימוש באנרגיות מתחדשות.

 

זעזועים טכנולוגיים

האופק הארגוני משתנה במהירות בעקבות חדשנות טכנולוגית שמתרחשת במהירות שמורגשת בשילוב של אנרגיה מתחדשת, אחסון אנרגיה בסוללה, ורשתות דיגיטליות. תעשייה שבעבר הייתה ריכוזית מאוד מתמודדת כיום עם שחקנים מבוזרים מאוד. בין השאר, מדובר בספקים וצרכנים חדשים שיש להם היכולת לייצר חשמל עצמי משלהם ו/או להתאים את הביקוש כמענה לצורכי השוק. האופן שבו בסופו של דבר יתבצע העיצוב מחדש של ארגון סקטור החשמל תלוי בהיקף שבו רגולטורים יפתחו את השווקים לשחקנים חדשים ויסדירו מחדש תמריצים עבור חברות חשמל ציבוריות שיאמצו טכנולוגיות חדשניות.

מתוך הניסיון של המדינות המתפתחות ששאפו לבצע שינוי חיובי בביצועים של סקטור החשמל ב-25 השנים האחרונות עולה תמונה עם הרבה מאוד ניואנסים. את הדוח המלא שכתבה קבוצת הבנק העולמי ניתן להוריד מאתר הבנק העולמי, או לכתוב לאפרת- efrat@energy.org.il

רפורמה מוכוונת-שוק לא מתאימה לכל מדינה, היו מדינות ששמרו על חברת חשמל ציבורית דומיננטית ומתאימה שמדיניות תקיפה מנחה את פעולתה, בשילוב כניסה הדרגתית ומכוונת של הסקטור הפרטי