לחץ על הנילוס

מצוקת המים והמזרח התיכון מעצבים את פניה של צפון מזרח אפריקה

דניאל בנעים ומייקל וואחיד חנה – foreignaffairs.com

ברגעים אלה ממש מגיעה לסיומה בניית סכר ותחנת כוח הידרואלקטרית באתיופיה, שיהיה הגדול באפריקה. “סכר התחייה האתיופי הגדול” (GERD) שעל נהר הנילוס טומן בחובו פוטנציאל לשינוי משמעותי גם בכלכלת אתיופיה וגם למהפכה במגזר החקלאי של סודאן, השכנה מצפון מערב. אלא שבמורד הזרם, במצרים, שבה 95 אחוז מהאוכלוסייה מתגוררים לאורך חופי הנילוס או באזור הדלתא שלו, מתעוררת התנגדות עזה לסכר שעשוי להיות סכנה מהותית לאורח החיים לאורכו.

אז מה הסיפור? אתיופיה מתכוונת להפעיל את הסכר ולהסיט את מי הנילוס כדי למלא את המאגר המאסיבי שלו והמחלוקת הבינלאומית בעניין הנהר נמצאת בשיאה, ושתי אפשרויות עומדות בפני אתיופיה ומצרים: או שיניחו למחלוקות ביניהן ויחברו לשיתוף פעולה – אפשרי מבחינה טכנית, אך טעון פוליטית – או שידרדרו במדרון של סכסוך דיפלומטי.

המשחק הגדול

הסיפור של הסכסוך סביב הסכר הולך ומתעצם בהקשר של מה שמכונה “המשחק הגדול”, שמתפרש על פני מזרח אפריקה: טורקיה, קטאר, ערב הסעודית, איחוד האמירויות הערביות ומצרים בוחשות בקלחת ההשפעה. נוסף על כך, הגיאופוליטיקה של המזרח התיכון חצתה את הים האדום וייבאה לקרן אפריקה מתיחות צבאית ושאר עימותים. המעצמות המזרח תיכוניות תופסות נדל”ן בשביל בסיסים צבאיים וימיים, מנכסות לעצמן אדמות חקלאיות ועל פי הדיווחים מטפחות שליחים ותומכים כדי להפעיל לחץ על יריבותיהן.

בחלק מהמקרים, ההשפעה הגוברת של מדינות המפרץ סייעה לביסוס פשרות מועילות: הסכם השלום ההיסטורי שנחתם ביולי הביא לסיום מלחמה בת שני עשורים בין אתיופיה ואריתריאה, הודות למאמצי התיווך של איחוד האמירויות הערביות. במקרים אחרים, כמו במקרה של סומליה, המעורבות המזרח תיכונית גרמה שהפוליטיקה המקומית תהיה נפיצה עוד יותר בשל “ייצוא” של סכסוכים גיאופוליטיים קשים מעבר לים האדום.

סביב הסכר מסלולי הסכסוך זהים: הסלמה או שיתוף פעולה. הסיכונים הנובעים מחידוש האלימות במזרח אפריקה, אי היציבות במצרים, הגירה המונית, ואיומים על נקודות מפתח בים האדום מצביעים על כך שלארצות הברית, לאירופה, ולקהילה הבינלאומית יש אינטרס להבטיח כי גורמים באזור ובמזרח התיכון ישקלו מהלכיהם בתבונה.

 

 

מושל במים – מושל בכיפה

השימוש במי הנילוס נקבע בהסכם גומלין משנת 1959 בין מצרים לסודאן, הסכם שהעניק למצרים נתח גדול של מי הנילוס, אבל מדיר את אתיופיה ומדינות נוספות במעלה הנהר. המדינות המוקצות גינו את ההסכם וקראו לשימוש הוגן יותר במים, אבל ניסיונות להשגת הסכם רחב יותר נכשלו שוב ושוב.

למרות הסכסוך המתמשך, החלה אתיופיה בבניית הסכר שרוחבו כשני קילומטרים עוד בשנת 2010. מבחינת המנהיגים באדיס אבבה, סכר הרנסנס הוא פרויקט תשתית הרה גורל ביוזמת המדינה וסמל לשאיפות לאומיות. המבנה יתנשא לגובה של כ- 150 מטרים ורוחבו 1,870 מטרים, עם סכר עזר נוסף ומאגר של קרוב ל- 1,300 קילומטרים רבועים. עם השלמתו, מאגר הסכר יוכל להחזיק עד 74 מיליארד מ”ק – יותר מים ממה שמצרים קולטת בשנה שלמה. 16 הטורבינות שלו יכפילו כמעט פי שלושה את כושר ייצור החשמל באתיופיה ויאפשרו יצואו בהיקף משמעותי למדינות השכנות. אחרי תהליך בנייה מפרך, העובדים באתר יפיקו חשמל כבר בשנה הקרובה.

אז מה אומרות השכנות? ובכן, סודאן אמנם התנגדה בהתחלה, אבל שינתה דעתה כשגילתה את היתרונות הגלומים בסכר לחקלאי המדינה. סודאן היא ארץ שמתייסרת בשיטפונות עונתיים הרסניים, המגבילים אותה לשימוש בשטח זעום של לא יותר מעשרים אחוז מהאדמות החקלאיות שלה. ‘סכר התחייה’ יאפשר עיבוד חקלאי של אזור ג’זירה המזרחי של סודאן על פני שלוש עונות בשנה, ויגביר פעולתם של הסכרים ההידרואלקטריים הקטנים יותר הבנויים על הנילוס בשטח המדינה, מה שיסייעה לה לממש את הפוטנציאל שלה כמקור מזון לשכנותיה האפריקאיות והערביות. השינויים בנטיות הלב של סודאן נובעים גם מקרבתה ההולכת וגוברת לשתיים מיריבותיה של מצרים, טורקיה וקטאר. בנוסף, אתיופיה בנתה את הסכר במרחק של פחות משלושים ק”מ מהגבול עם סודאן, ובכך הבטיחה למנהיגים בח’רטום כי תוואי המים לא יוסט אל מחוץ לארצם.

מכות מצרים

מבחינת אתיופיה וסודאן, יתרונות הסכר ברורים. אבל מצרים, אחת המדינות הדלות במים בעולם, חוששת מהשפעה שלילית במיוחד. 85 אחוזים מאספקת המים לכמאה מיליון מצרים עוברים דרך אתיופיה, ואם אתיופיה תמלא את המאגר, בטווח הקצר מצרים בסכנה. אתיופיה הציעה הבטחות כלליות שתמלא את המאגר בקצב שלא יזיק למצרים, אך המצרים מתקשים לבטוח ולקבל הבטחות.

ואם לא די בכך, מצרים מתפוצצת באוכלוסייה, כלכלתה שברירית וזאת חרף הרפורמות הכלכליות הכואבות הצפויות לה. כתוצאה מכך, מצרים רבים חוזרים על הצהרתו של הנשיא א-סיסי, כי המחלוקת סביב הנילוס היא “עניין של חיים ומוות”.

דיפלומט עוקצני העיר כי “מבחינה הנדסית, אתיופיה תייצר את החשמל, סודאן תזרע ומצרים תשתה את המים”. הנוסחה, כמובן, לא מתאימה למצרים, שבוחנת בחשדנות ובזהירות, ובצדק, כל סטייה מן הסטטוס קוו.

ג'זירה שבסודן

צעד קדימה שניים אחורה

הצדדים לסכסוך נעו בין שיחות פרגמטיות לחילופי איומים. לאחרונה נרשמה התחממות ביחסים, לרבות ביקור של ראש ממשלת אתיופיה, אבי אחמד, בקהיר, דיווח על שחרור אסירים אתיופים ממצרים, וכוונות לגיבוש חזון משותף עבור הנילוס. אלה עשויים להצביע על התקדמות לקראת פתרון. אלא שמאבקים לאומיים וחששות מפני אי יציבות פנימית מגבילים את שני הצדדים. עד כה לא הושגו פריצות דרך משמעותיות ולא ניתנו פרטים לגבי כמה שנים ייקח לאתיופיה למלא את הסכר.

למרות איומים צבאיים בעבר, הסיכוי למלחמה ישירה בין אתיופיה למצרים נותר בלתי סביר, ונמוך עוד יותר נוכח ההתחממות ביחסים הדיפלומטיים לאחרונה. ראשית, חוקרים סוברים כי מלחמות ישירות בשל סכסוכי מים הן נדירות, משום שאספקת מים חוצת גבולות יוצרת תלות הדדית (הפצצת מדינה במעלה הזרם היכולה להסיט את אספקת המים של המדינה התוקפת היא מעשה טיפשי). יתר על כן, זרימת מים היא לעתים רחוקות עניין של “הכול או כלום”, כאשר קיים מגוון של פתרונות טכניים המועילים לשני הצדדים. מצרים מצדה, מתרחקת מהרפתקאות פזיזות, והצבא שלה יתקשה לבצע התקפה ישירה על הסכר.

מלחמה כוללת אולי לא תהיה, אבל יש חשש כבד מהיסחפות ל”מלחמת שליחים”. מצרים, למשל, הואשמה באימון כוחות באריתריאה, שרק מתחילה להתאושש מן העימות הממושך שלה עם אתיופיה (מצרים הכחישה בתוקף דיווחים אלה). מצרים יכולה ללחוץ על סודאן גם באמצעות קבוצות אופוזיציה חמושות הפועלות בדרפור, בדרום קרדופן ובנילוס הכחול. בינתיים, סודאן הפכה למקלט לארגונים איסלמיסטים מתנגדי המשטר המצרי. כל בעלי העניין באזור מנסים גם הם לצבור השפעה עם פלגים שונים בסומליה שסועת הקרבות. במילים אחרות, מדינות האזור כבר פרשו לעצמן רשתות של מקדמי אינטרסים ומערערי יציבות.

 

מרוץ חדש לאפריקה

וכאילו לא די בכך, נוסף ל”משחק הגדול”, ב-2007 זינקו מחירי המזון בעולם. מאחר שאספקת המזון שלהן תלויה משמעותית ביבוא, החלו מדינות המפרץ לחפש אלטרנטיבות לשווקים העולמיים ורכשו אדמות חקלאיות במזרח אפריקה שמדרום לסהרה. מאותה שנה, קטאר, ערב הסעודית, איחוד האמירויות ואפילו טורקיה הגבירו מעורבותן והשקעותיהן באזור. המעורבות הזאת תפחה מאז המהלך הצבאי שמובילה סעודיה בתימן והנתק הדיפלומטי מקטאר. במקביל, מעורבות ערבית מוגברת, ובמיוחד ההתחייבות לסיוע לאתיופיה בגובה שלושה מיליארד דולר מצד איחוד האמירויות הערביות, רומזים על אפשרות של הפוגה מסכסוכי עבר ואופק מבטיח יותר לעתיד.

אבל גם ארצות הברית, סין, צרפת ואחרות הציבו גם הן חיילים באזור. האזור נכנס לסחרור מוגזם בתכנון האסטרטגי והביטחוני של מדינות המפרץ. בנובמבר 2017 הודיעו פקידים סעודים על הקמת בסיס צבאי בג’יבוטי. בנמל אסאב של אריתריאה משתכן כיום הבסיס הצבאי הראשון המוצב מחוץ למדינה של איחוד האמירויות הערביות מאז 2015 וממנו שלחה כוחות לתימן.

הגיאופוליטיקה של המזה”ת חצתה את הים האדום

בשנה האחרונה חתמו טורקיה וקטאר, יריבות אסטרטגיות של סעודיה והאמירויות, על עסקאות בשווי חמישה מיליארד דולר עם ח’רטום. העסקאות כוללות תכניות החכרה ופיתוח נמל מהתקופה העות’מנית באי סואקין שבים האדום, עם כוונות לבניית מעגן לשימוש אזרחי וצבאי שישמש כבסיס הצבאי הטורקי השלישי מחוץ לגבולות טורקיה, לצד אלה שבקטאר ובסומליה. טורקיה וקטאר השקיעו רבות גם בממשלה הסומלית המרכזית. מהדו”חות האחרונים עולה כי גם רוסיה מנהלת משא ומתן עם ח’רטום בעניין מרכז אספקה בשביל הצי שלה בים האדום.

מי שמעמיקה מעורבות היא בעיקר איחוד האמירויות הערביות. ב-2014 החלה לסייע לממשלה הסומלית בהכשרה ופיתוח כוחותיה המזוינים. עם זאת, היחסים בין השתיים הידרדרו בשנים האחרונות, בעקבות האשמות שמוגדישו מפגינה יחס חם מדי כלפי היריבות של האיחוד, קטאר ותורכיה. הסומלים מצדם העלו חשדות שלפיהן איחוד האמירויות תומכת בכוחות מקומיים יריבים. שיתוף הפעולה הופסק באופן פתאומי באמצע אפריל, לאחר שכוחות הביטחון הסומליים החרימו 10 מיליון דולר מכספי איחוד האמירויות, שהיו על מטוס השייך לה.

איחוד האמירויות הערביות פרסה רשת רחבה ומגייסת שותפים אזוריים חדשים. לאחרונה התחייבה להעניק סיוע של שלושה מיליארד דולר לאתיופיה ולעזור לתווך במאמצי הפיוס בינה לבין אריתריאה, הנהנית גם היא מנדיבות איחוד האמירויות. יש הטוענים שהאמירויות עשויה להשתמש ביכולת מינוף זו כנגד אתיופיה כדי להבטיח שסכר התחייה יתמלא באיטיות, מה שימנע מחסור במים בטווח הקצר במצרים, ויגן על ההשקעה הנרחבת יותר של האמירויות. לאיחוד עניין ביציבותה של ממשלת א-סיסי בקהיר. לפיכך, ככל שהגיאופוליטיקה המזרח תיכונית חודרת לאזור, היא עשויה למעשה לסייע בהובלת המחלוקת בעניין הנילוס לקראת פתרון מדיני.

שום דבר לא בטוח. בהעדר תיאום או תחושת ביטחון בקרב גורמים חיצוניים, הסיכון לדילמות ביטחוניות עומד בעינו ודוחף גורמים אחרים לתחרות. מצרים, למשל, הגבירה את מאמצי שכלול הצי הימי שלה. מאמצים אלו נועדו בין היתר כדי לחזק את כוחה של מצרים בים האדום, שם הקימה לאחרונה מפקדת צי דרומית. המשך המגעים ומאמצי הרגעה הוא הכרחי להבטחה שגורמי הביטחון האתיופים לא יפרשו צעדים אלו כהתגשמות חששותיהם מפני כיתור ערבי.

מפלי מים בנילוס הכחול
סכר התחייה באתיופיה

המערב שבמזרח

ככל שמעצמות המזרח התיכון הגבירו את נוכחותן ברחבי האזור, מעצמות המערב והארגונים הבינלאומיים משכו ידיהם מן הסכסוך בעניין הסכר עד כה. בשנים האחרונות, ארה”ב מעלימה עין ומדיניותה במזרח התיכון ובצפון אפריקה התמקדה במהפכות, מלחמות אזרחים ודאעש. כיום מוגבלת יכולת ההתערבות של ארה”ב גם בשל ההתנהלות הכאוטית והמצומצמת של ממשל טראמפ.

מבחינה עקרונית, האיחוד האירופי הציע מספר פתרונות והבנק העולמי פתוח לקידום מו”מ בין הצדדים. עד לאחרונה, מאמצים אלה נתקלו בחומה של חוסר אמון, לאומיות, יריבויות אזוריות, והתעלמות מוחלטת מצד ארה”ב. אלא שבעוד הסכר מתחיל להתמלא בפועל, האיום הערטילאי הופך למציאות יומיומית הדורשת ניהול ומביאה עימה תקופה של דיפלומטיה רוויה במחלוקת.

ברמת הפקידות הדיפלומטית, ארה”ב מעדיפה להוריד פרופיל, מה שמקטין את השפעתם של קברניטיה. אם תחליט ארה”ב להעמיק את התערבותה, תוכל להישען על קשריה החזקים עם מצרים, להגביר את הלחץ על סודאן הודות להזדמנויות הדיפלומטיות האחרונות ולסיוע הביטחוני והכלכלי המשמעותי שהעניקה לאתיופיה. האתגרים הפנימיים של ממשל טראמפ מסבכים את העניינים עוד יותר, אבל ארה”ב יכולה וצריכה לקדם דיפלומטיה מונעת בין המדינות המעורבות באופן שקט ויעיל.

הסכסוך סביב הסכר מציב אתגרים ייחודיים בפני קובעי המדיניות בארה”ב. המומחיות של בעלי תפקידים ומומחים עשויה ליפול בין הכיסאות של הביורוקרטיה. המחלוקת על הנילוס היא עניין של אגף המזרח התיכון ואפריקה במחלקת המדינה והפנטגון, וכן דורשת מומחיות טכנית בסכסוכי מים חוצי גבולות. כמה מפקידי משרד החוץ הפגינו מאמץ ראוי בניסיון לגשר על נקודות החיכוך הללו ולאפשר לדיפלומטים האמריקאים להציג חזית מאוחדת בקהיר, בח’רטום ובאדיס אבבה.

מעורבות מוצלחת מצד ארה”ב תדרוש גם גיוס של בעלי עניין. עליה להתחיל בשיתוף פעולה עם האיחוד האירופי – אשר ייעד בחוכמה תפקיד של מתאם לענייני מזרח אפריקה – כמו גם תורמים נורדיים ומוסדות פיננסיים בינלאומיים שיספקו ייעוץ טכני וכסף כתמריץ לשיתוף פעולה מצד הגורמים המקומיים. מדינות המפרץ וטורקיה צריכות גם הן ליטול חלק בכל דיאלוג אזורי: כשם שמאבק השליחים שלהן עלול להחריף סכסוכים מקומיים, כך השלוחות הדיפלומטיות שלהן, הסיוע וההשקעה בתחומים כמו יעילות שימוש במים ותשתיות חשמליות חוצות גבול עשויות לסייע בהשגת שקט אזורי.

לא מוכרחים לקבל את הטענה כי שינויי האקלים דרבנו את ההתקוממויות הערביות של 2011 כדי להכיר בכך שיותר ויותר אתגרי מדיניות חוץ מתעוררים במקומות שבהם הטבע וביטחון לאומי נפגשים – מקומות שבהם שינויי האקלים ושינויים סביבתיים אחרים מעשה ידי אדם מחריפים סכסוכים דיפלומטיים. אתגרים מורכבים אלה ניצבים לא רק בפני המציאות הנפרדת של מדינות המזה”ת ואפריקה, אלא גם בפני החששות הפוליטיים-צבאיים המסורתיים של מומחים אזוריים וכן חששות של הידרולוגים ומהנדסים. ממשבר המים ברצועת עזה ועד לאיום של צונאמי מסיבי כתוצאה מהתמוטטות סכר מוסול, המחבל במאבק נגד דאעש בעיראק, המנהיגים הפוליטיים יאלצו יותר ויותר לעצב תהליכים שיתבססו על כישרונות של מגוון רחב יותר של מומחים טכניים. ככל ששינויי האקלים מאיצים וגורמים לתנודות נוספות, יש בידינו כל הסיבות להאמין כי מגמה זו רק תלך ותגבר.