רפורמה בשוק החשמל באוסטרליה

ברוס מאונטיין / גיליון מיוחד של המכון ללימודי אנרגיה של אוקספורד שהוקדש לרפורמות חשמל ברחבי העולם

“שוק החשמל הלאומי” The National Electricity Market- NEM כולל את המדינות בדרום ובמזרח אוסטרליה ובקרוב ימלאו לו עשרים שנה. הוא התגבש בדמותן של רפורמות דומות שנערכו בבריטניה עשור קודם לכן וחסידיו הבטיחו תעשייה פרודוקטיבית יותר, שתספק את הסחורה לצרכנים טוב במחיר נמוך יותר. אבל לאורך עשרים השנים האלה, מחירי החשמל עלו ואחרי שהיו מהנמוכים, הם כעת מהגבוהים בעולם. רווחי החברות עלו, הפרודוקטיביות צנחה, משקיעים מתלוננים על מדיניות נטולת עוגן, פליטת גזי החממה לא ירדה כלל וגם צרכני החשמל לא מרוצים.

המאמר שלהלן מציג את ההיסטוריה של NEM  ובוחן את התוצאות ברשתות, בייצור ובשווקי הקמעונאות ומציע כיוון לרפורמות.

היסטוריה של משק החשמל האוסטרלי

ה-NEM התגבש במסגרת של רפורמות מבניות ומיקרו-כלכליות רחבות יותר, שמקורן בממשלות רפורמיסטיות בשנות השמונים. אותן ממשלות הפחיתו את חסמי הסחר, הפריטו את הבנקים וחברות הביטוח, הסירו את הפיקוח על המטבע ומשווקי העבודה ויישמו רפורמות בשווקי השירותים והמוצרים.

עד אז, שינוי מבני היה בשליטה של רשויות החשמל של המדינה שלפיכך, היו חלק חשוב מהרפורמות המדוברות.

תמצית הרפורמות הייתה הפרדה אנכית של מקטע הייצור, חלוקה ואספקה ויצירת שוקי סיטונאות ואחריהם קמעונאות, כל אלו חיקו שינויים שנערכו קודם לכן בבריטניה. באוסטרליה, אספקת החשמל היא אחריות חוקתית של המדינה ושל הממשל הטריטוריאלי בפדרציות, ולא של הממשלה הלאומית. יצירת שוק יחיד לחשמל ברחבי המדינות הדרומיות והמזרחיות תוארה אם כך כניצחון של “הפדרליזם הקואופרטיבי”. ההפרטה הוגבלה לאספקת חשמל בוויקטוריה ובדרום אוסטרליה, וזאת חרף העובדה שהייצור, המכירה וחלק מהרשתות בניו-סאות’ ווילס הופרטו מאז.

בשווקים סיטונאיים, שוק החשמל הלאומי הוא מנדטורי (ליצרנים של יותר משלושים מגה-ואט) ולו מערכת גבייה אחת ותמחור לפי אזורים. זה הוא שוק שמתבסס על ייצור אנרגיה בלבד (בשונה משוק שבו משלמים גם על המוכנות לייצור) שמחזורי התשלום בו מתבססים על חצי שעה ומחזורי המסחר על חמש דקות. יש בו גם שווקים למכירה של שירותי ויסות עומס ושירותים משניים. בשונה משווקים סיטונאיים בבריטניה, NEM נותר ברובו כמות שהוא מאז שנוצר והוא כעת אחד השווקים היחידים בעולם שמחזיק בתצורה הנ”ל.

בשווקי הקמעונאות באוסטרליה, כמו בבריטניה, שוק המשתמשים הגדול נפתח בקלות יחסית לתחרות. הסרת האסדרה בשווקי צרכנים קטנים הייתה איטית יותר, כשאזור אחד עדיין נתון לרגולציה, וכל המדינות, פרט לוויקטוריה, היו נתונות עד לא מזמן לצורה מסוימת של פיקוח על המחירים.

ברשתות, היו בקרות מחיר תקופתיות. אבל בעוד שבבריטניה ערכו של נכס בפיקוח שנקבע בעת ההפרטה שיקף את שווי השוק של החברות החדשות שנוצרו, באוסטרליה נקבע ערכם של הנכסים גבוה משמעותית מהעלות המופחתת שנקבעה היסטורית, עוד לפני שהופרטו או הפכו לתאגידים שאינם בבעלות הממשלה. התאגידים, שמהווים כמחצית מהתעשייה, נמצאים בפיקוח הדוק כמו חברה שמדווחת למשקיעיה.

רפורמת החשמל באוסטרליה

תוצאות ובעיות

רשתות

נכסים בפיקוח שילשו את ערכם ואף יותר (לכל חיבור) במסגרת תקנות שבתחילה קבעו רשויות המדינה ואחריהן ‘הרגולטור של אוסטרליה לענייני אנרגיה’. כשליש מעלייה זו נובע משערוך נכסים שנעשה טרום ההפרטה וההפיכה לתאגיד ושני שליש מצמיחה בכושר הייצור, בעיקר בתחנות משניות וזאת חרף הירידה בביקוש.

כמו בבריטניה, הרגולטור באוסטרליה לא חזה את הירידה בעלות האשראי מאז המשבר הפיננסי העולמי. ההשפעה משמעותית במיוחד על הרשתות שבבעלות המדינה, משום שהורשו לחייב צרכנים כאילו מדובר בחברות בבעלות משקיעים, על ידי גבייה שאפשרה חיובים פיננסיים גבוהים בהרבה מהעלות הממשית של אג”ח ממשלתי, מקור המימון העיקרי שלהן. כך התרחבה רשימת הנכסים שבפיקוח, על מנת להפיק את המרב מהפער שבין עלות מימון בפועל לבין מרווח השיווק. הממשלים שבבעלותם היו החברות קיבלו הטבות, דיווידנדים והחזרי מס.

נוסף על כך, הגישה שדוגלת במחיר תקרה חיזקה פילוסופיה נורמטיבית של רגולציה שמתמקדת בהגבלת העלויות של מונופול שמבקש להצטייר כיעיל ככל חברה אחרת בשוק. התועלת שבשתדלנות מול הרגולטור בכל הקשור למאפיינים של אותה נקודת מידוד ביחס לחברות אחרות, הוכיחה שהיא גבוהה בהרבה מהעלות וכך שגשגה לה תעשייה של עורכי דין וכלכלני רגולציה. הרגולטורים העלימו עין מהעלויות של מימון התפעול ותשלומי המס והצרכנים המשיכו להיפגע. כמו בבריטניה, רגולציה של מחיר תקרה התבררה כשונה מאוד מ”רגולציה עם ריסון קל”, שאליה התכוון פרופסור ליטלצ’ילד (הרגולטור הראשון במשק החשמל של בריטניה).

קמעונאות

בשווקים קמעונאיים, דה-רגולציה של המחיר קשורה לעליות משמעותיות במה שגובה הקמעונאי לעומת השירותים שהוא נותן. במדינת וויקטוריה, הרגולציה הוסרה מן השוק לחלוטין משנת 2009, אבל הלקוח מן השורה המשיך לשלם על יותר ולקבל פחות.

כמו בבריטניה, שוק הקמעונאות באוסטרליה מתאפיין בעלויות חיפוש (של עסקאות משתלמות) גבוהות וכמו בבריטניה, גם מידת ההשתתפות של הלקוח בשוק נמוכה. באופן כללי, במשק האנרגיה הקמעונאים לא מבררים את צרכי הלקוח ועונים עליהם, כפי שקורה בשווקים קמעונאיים אחרים.

נכון, מקובל מאוד שלשוק יש עלויות חיפוש גבוהות, אבל לשיטתם של רגולטורים וקובעי מדיניות באוסטרליה ובבריטניה, על הצרכנים מוטלת האחריות להשתתף בשוק. לכן עולה השאלה: האם חוסר השתתפות אינו תגובה הגיונית לשוק שעלות החיפוש בו גבוהה?

אנרגיה סולארית באוסטרליה

ייצור

ייצור החשמל היה במשך שנים החלק הכי פחות שנוי במחלוקת של NEM. עם מעט מאוד ציפיות, מחירי הסיטונאות הממוצעים לשנה היו עד לאחרונה יציבים, פחות או יותר.

בשנה שעברה, המחירים כמעט הוכפלו יחסית לממוצע ארוך טווח. פרשנים האשימו את השילוב של הפסקת ייצור חשמל מפחם במדינת ויקטוריה, דרום אוסטרליה וניו-סאות’ ווילס, וכן עליות חדות במחירי הגז אחרי שהחל היצוא של גז טבעי מונזל, כמו גם ריכוז השווקים.

ייצור חשמל מדלקים פוסיליים נותר זהה פחות או יותר לאורך חיי חברת החשמל: בעוד שכמה מתחנות הכוח הפחמיות נסגרו, הרוב ייצרו מעט מאוד בשנים שלפני סגירתן, ותחנת הכוח שנותרה השלימה את הפער, כך שסך הפליטות לא השתנה.

השוק הגיב באופן שונה מהכוונה המקורית של NEM. שווקי הגידור לקו בחסר : נזילים מאוד והרבה פחות מתוחכמים מכפי שקיוו. באופן לא מפתיע, אינטגרציה אנכית התרחשה בכל מקום שהתאפשר לה.

לאחרונה חתמה ממשלת דרום אוסטרליה על פיתוח אתר הסוללה של טסלה שהיא כעת רשת הסוללות הגדולה בעולם שהותקנה והגיעה למצב תפעול בפחות ממאה ימים.

בתגובה לחשש לאספקת חשמל יציבה, מגוון פתרונות נבדקים כעת: אחסון בכמויות גדולות של מים שאובים, הגדלת הרשת וסוללות מבוזרות. את המימון הם מקבלים מהציבור, מהתעשייה ומגופים ממשלתיים.

אפילו ממשלת אוסטרליה, שמבקרת ממשלות בתחומה על שהן מתערבות בשווקים הסיטונאים ותומכת בהפרטה, מבטיחה לפתח בעצמה ייצור הידרו-אלקטרי שיסתכם בכאלפיים מגה ואט.

מאפיין חשוב נוסף הוא עלייתו של הייצור המבוזר ובהיקף קטן. באחד מכל חמישה משקי בית ב-NEM  הותקנו פאנלים פוטו-וולטאים על הגגות ובאזורים מסוימים מדובר בשליש ממשקי בית. כרגע כושר הייצור עומד על יותר מ-6,000 מגה-ואט מפאנלים (כעשרים אחוז מ”שוק החשמל הלאומי” חופפים לביקוש). הבתים שעליהם מותקנים הפאנלים צורכים כשליש מאותו כושר ייצור והשארית מיוצאת. גם מפעלים וחוות חקלאיות מתקינים פאנלים בקצב שיא.

הספיגה המהירה של חשמל סולארי קיבלה תמריץ ראשוני מהתעריפים שקבע בנדיבות הרגולטור, אבל עד מהרה הם בוטלו. עלייה חדה במחירי סיטונאות, ירידה במחירי הסולארי ועלייה במחירי החשמל המיוצא מהרשת (שאינם בפיקוח) המשיכו לתחזק את הביקוש. אמנם אוסטרליה מובילה כבר בשימוש באנרגיה סולארית לאדם, אבל מדי חודש נקבע שיא של התקנות. מחירי יצוא גבוהים בתוך הרשת שיקפו מחירים גבוהים יותר בשוק הסיטונאי, אף שמחירי הייצוא נעים על טווח רחב בחבילות קמעונאיות מגוונות.

תעריפי רשת למשקי הבית בשוק החשמל באוסטרליה הם קבועים, אף שהחיובים בקמעונאות עדיין גבוהים יותר. כתוצאה מכך, משקי בית עם פאנלים משלמים לרוב מחיר גבוה באופן משמעותי לכל קילו-ואט שהם מייבאים מהרשת, בין אם הוא נמדד בחבילות הקמעונאיות ובין אם כרכיב בתעריפי הרשת.

הפופולריות של סוללות מבוזרות הולכת וגדלה (20 אלף הותקנו ב-2017, עלייה יפה, אחרי 6,000 שהותקנו בשנה שלפניה), וכעת ברור שהשילוב בין פאנלים, סוללות וגיבוי רשת הוא זול יותר מאשר אספקה המבוססת על רשת בלבד.

היעדר הוודאות שבמדיניות הפליטות מבלבל מאוד את שווקי הייצור. בתור אחת מיצואניות הפחם הגדולות בעולם ומאחר שהפחם מהווה אחוז גדול יותר מייצור החשמל יותר מאשר בכל מדינה אחרת, האינטרסים של הסקטור הזה עמוקים מאוד. יותר מזה, בבית המחוקקים אמנם ההצבעה הפופולרית היא בעד הפחתת פליטות, אבל הפרלמנט לא מצליח למצוא מתווה צמצום מוסכם. הממשלה שהגיעה אחרי זו, הציגה ואז גנזה מחירי פליטות אפשריים. באותו אופן, גם מדיניות לסבסוד אנרגיות מתחדשות הולמת את הלך הרוח הפוליטי.

בלי מחירי פליטות משמעותיים, ספק אם שוק החשמל האוסטרלי יספק ההשקעה הנדרשת לביצוע דה-קרבוניזציה של ייצור החשמל בקצב שיהלום את ההתחייבויות של אוסטרליה לאמנת פאריז.

 

הרפורמות המוצעות

שיפור הרגולציה של הרשת טומן בחובו תועלת משמעותית לצרכנים, בייחוד לקטנים ביניהם, שחיובי הרשת שלהם הם לרוב החיוב הכי גדול בחשבון. במקרה של חברות חלוקה בבעלות ממשלתית, בעת השינויים יש להביא בחשבון ולהכיר בכך שרגולציה בלתי תלויה של מונופולים בבעלות ממשלתית הוכיחו את עצמם כאוקסימורון.

הבעלות של הממשלה על הרשתות אמורה לאזן בין היתרון הפוליטי של דיווידנדים גבוהים יותר לבין החיסרון הפוליטי של מחירים גבוהים יותר וכן תבטיח נשיאה באחריות ומתינות שהיו נהוגות לפני שהקימו את NEM.

מעבר לשינויים מוסדיים גדולים כל כך, כדאי לעודד את הרגולטור להתמקד יותר במה שרגולציה מספקת בפועל ופחות במה שהוא מדמיין. את החשש שמעבר מפילוסופיה נורמטיבית לפוזיטיבית יחסל את התמריצים ליעילות יש להפריך באמצעות העובדה הברורה כשמש שהגישה הנורמטיבית פשוט כשלה.

יש להתחשב גם ב”הפסד עומס” שמתלווה לכמות גדולה של תשתית עודפת. קובעי המדיניות, שהעריכו שווי נכסים מעל לעלות המופחתת שלהם מבחינה היסטורית, כאשר הם חשבו שהמונופולים של הרשתות הם נצחיים, כדאי להם שישקלו ליישם את אותה הלוגיקה להצדקת ירידת הערך, כעת שהייצור המבוזר מחליש יותר ויותר את המונופול.

 

קמעונאות

הפתרונות למגזר הקמעונאות פחות מובנים מאליהם. כשהשוק מתאפיין בעלויות חיפוש גבוהות, רוב הלקוחות הקטנים לא מעורבים בו. השווקים הקמעונאיים המעטים שנותרו בפיקוח באוסטרליה גובים פחות ממה שמשלמים לקוחות בשווקים שאין בהם פיקוח.

עלויות חיפוש גבוהות מעניקות רנטות לפירמות שכבר קיימות בשוק, שנהנות מ”יתרון הנוכח” ומקשות על קמעונאים חדשים להיכנס לשוק.

טרם נמצא פתרון איתן לבעיה הזאת. פיקוח על מחירים, שיבטל באופן רגולטורי את אותן רנטות עשוי להיות ניצחון פירוס. אם ייעלמו הקמעונאים שרצו להיכנס, הצרכנים, הממשלות והרגולטורים יישארו בלפיתה המחוזקת אף יותר של אותן חברות ראשוניות.

יותר מזה, העלייה בייצור המבוזר ולאחרונה גם האחסון, מעלים את החשיבות שקמעונאים יקבלו תמריצים בכדי לברר מה הם צרכי הלקוחות. האם קמעונאים שיש עליהם רגולציה יעשו זאת טוב יותר מאלו שלא?

 

ייצור

שוק החשמל האוסטרלי הוכתר כניצחון של הפדרליזם הקואופרטיבי, אבל התנאים המיטיבים שהתקיימו כאשר הוא יצא לדרך – עם עודפי כושר ייצור משמעותיים – ללא הגבלה על הפליטות, היעדר אופציה ריאליסטית לאספקה ואחסון מבוזרים – אותם תנאים כבר אינם.

שאלות של תכנון שוק רחב יותר –היתרונות הגלומים ב”שוק היום הקרוב” או תשלומי הספק – זוכות לתשומת לב ספוראדית ממקבלי ההחלטות והרגולטורים האוסטרליים. הממשלות, הן הפדרלית והן המקומית הפגינו מעט מאוד ביטחון בשוק הסיטונאי הקיים או ביכולת לשפר אותו. המעשים שלהן מעלים את השאלה: אם הפדרליזם הקואופרטיבי הביא אותנו למצב הנוכחי, מי צריך אותו?

הכישלון של מוסדות ריכוזיים מול ההתפתחות המהירה של טכנולוגיות לחלוקה מסבירים את הביזור והחלוקה לאזורים שהולכים ומתגברים בתעשייה ובשווקים שלה. יש באוסטרליה שמבכים את השאיפה “הלאומית”, אולם אחרים מעלים על נס את השינויים הטכנולוגיים שמעניקים ללקוחות דרך אחרת משוק, שכבר מזמן לא פועל למען האינטרסים שלהם.

לקוחות רבים מרוצים שהתנתקו מהרשת ויש שמשתמשים בה כגיבוי בלבד לאספקה ולאחסון שלהם עצמם: ייצור מבוזר וטכנולוגיות אחסון מתפתחים במהירות. אבל כדי שלא נישאר בחושך, נדרשים צמצום משמעותי בפליטות וייצור באנרגיות מתחדשות באופן מבוזר, בהיקף גדול ובמרחק מרשת החלוקה תוך הקפדה על שיתוף פעולה ותיאום. יהיה ערך רב לכך שהרשתות ימשיכו להקל את המסחר ולפזר את הסיכונים.

עם זאת, מאחר שבייצור חשמל במתחדשות וכן ברוב הצורות של האחסון יתרון הגודל הוא קטן בהרבה מאשר בייצור המבוסס על פחמימנים, התועלת שבשיתוף פעולה רחב תהיה פחותה. כשהעובדה הזאת מצטרפת לחוסר הוודאות של השינויים הטכנולוגיים, וכשמוסיפים לתבשיל את הכשל המוכח של שוק החשמל האוסטרלי בכל הקשור בשיתוף פעולה, מיותר לחכות לפתרונות ריכוזיים שיונחתו מלמעלה. עדיף לאמץ דה-סנטרליזציה ולפתח הסדרים מוסדיים שהמיקוד שלהם יהיה אזורי, כאלו שרואים את הערך הרב שטמון בגמישות וביכולת להסתגל.