שיטת החישוב של עלויות חיצוניות למזהמי אוויר בישראל פוגעת במגזר היצרני והעסקי
כמו במקרים רבים שבהם ישראל משכילה לאמץ רגולציה אירופית לשיפור איכות החיים בארץ, המשרד האמון על כך לא משכיל לייבא את המתודולוגיה הנכונה להשגת המטרה. אחת הדוגמאות הכואבות היא ההתייחסות של המשרד להגנת הסביבה לעלויות חיצוניות של פליטות התעשייה ולאופן התמוה שבו מחשבים אותן. כתוצאה משיטת החישוב חסרת הבסיס של המשרד, בפועל, כשמפעל יצטרך לחדש את ההיתר שלו, צפויות לו הוצאות חסרות שחר ובלבול בכל הקשור בטכנולוגיה המתאימה לטיפול בפליטות.
כמו במקרים רבים שבהם ישראל משכילה לאמץ רגולציה אירופית לשיפור איכות החיים בארץ, המשרד האמון על כך לא משכיל לייבא את המתודולוגיה הנכונה להשגת המטרה. אחת הדוגמאות הכואבות היא ההתייחסות של המשרד להגנת הסביבה לעלויות חיצוניות של פליטות התעשייה ולאופן התמוה שבו מחשבים אותן
עקרונות שיטת החישוב באיחוד האירופי
שיטת החישוב שפיתחה הסוכנות האירופית לסביבה EEA של האיחוד האירופי ממפה את מקורות הפליטות הגדולים באירופה ואת כמויות המזהמים הנפלטים מאותם מקורות, בטונות של מזהמים לשנה.
את ריכוז המזהמים באוויר מחשבים על פי מודל פיזור מזהמים והוא כולל, בנוסף לכמויות מזהמים הנפלטים, גם התייחסות לתנאים המטאורולוגיים, לטופוגרפיה של מדינות האיחוד ועוד. במקביל נעשה גם חישוב של השפעת ריכוזי מזהמים באוויר על בריאות הציבור, פגיעה בחקלאות ועוד. השפעה זו נמדדת בנזק כספי.
השלב האחרון הוא בניית היחס בין העלויות הקולקטיביות הנובעות מאוויר מזוהם לכמות מזהמים שנפלטו באותה שנה – עלויות חיצוניות ביורו לטון מזהמים.
השרטוט שלהלן מסכם את השלבים השונים
מקור: Estimating the external cost of industrial air pollution, EEA 2024
עם השנים – ירידה בעלויות החיצוניות הן באיחוד האירופי והן בארץ
מחקר הסוכנות מראה שבין 2012-2021 ירדו העלויות החיצוניות של האיחוד האירופי ב-35%. לפי הדוח של EEA, הירידה החדה בעלויות החיצוניות של זיהום האוויר נובעת בעיקר מצמצום משמעותי של פליטות לאוויר מהתעשייה בכלל ומתעשיית האנרגיה בפרט, עקב יישום דירקטיבות לשיפור איכות הסביבה כגון IED.
להלן גרף המפרט את ההפחתה של העלויות החיצוניות לאיחוד האירופי בין השנים 2012 ל-2021, במיליוני יורו, לפי הסקטורים השונים
מקור: Estimating the external cost of industrial air pollution, EEA 2024
שיטת החישוב של האיחוד מורכבת ביותר וברור שלישראל אין היכולת לפתח שיטה עצמאית כזו. האיחוד האירופי מציע למדינות שאינן חברות בו לחשב את העלויות החיצוניות עבורן, ובפועל כבר מבצע את החישובים למדינות כמו סרביה, מונטנגרו וטורקיה. לאור שיתוף הפעולה הרב שנתי בין ישראל לאיחוד האירופי בנושאים סביבתיים, המשרד להגנת הסביבה כנראה יכול היה גם הוא לפנות לאיחוד בבקשה לשיתוף פעולה בנושא.
אבל המשרד בחר שלא לעשות זאת, לא להסתמך על המקצועיות והידע שהצטברו באיחוד ובשנת 2019 פיתח שיטה לחישוב העלויות החיצוניות בישראל. במשרד התבססו על העלויות החיצוניות של האיחוד יחד עם התאמות למצב הקיים בישראל, בשיטה המכונה 'העברת תועלות' Benefit Transfer.
המשרד בחר שלא להסתמך על המקצועיות והידע שהצטברו באיחוד ובשנת 2019 ופיתח שיטה לחישוב העלויות החיצוניות בישראל. במשרד התבססו על העלויות החיצוניות של האיחוד יחד עם התאמות למצב הקיים בישראל, בשיטה המכונה 'העברת תועלות' Benefit Transfer
שיטת החישוב של המשרד להגנת הסביבה התפרסמה ב-2020 במסמך המכונה 'הספר הירוק', שעודכן ב-2022 (הספר הירוק – הערכה ומדידה של עלויות חיצוניות: עדכון ערכי עלויות חיצוניות של מזהמי אוויר וגזי חממה, 31.12.2022). ולפי המשרד המתודולוגיה פותחה בסיוע של החברת יעוץ מומחית הולנדית CE – DELFT.
לפי אותה שיטת חישוב שאת תוצאותיה ראינו במרשם הפליטות של המשרד (מפל"ס) לשנת 2022-2023, ברמה הלאומית המאקרו-כלכלית מתברר שיש דווקא הפחתה של העלויות החיצוניות, ממש ירידה בשיעור של -3%.
מפעלי התעשייה בארץ מופלים ללא הצדקה מקצועית בהשוואה לאירופה
בחינה של שיטת החישוב בישראל, מעלה באופן מפתיע כשל מתודולוגי חמור, שעליו מפעלי התעשייה משלמים מחיר כבד מאוד.
כאמור, לפי שיטת החישוב של האיחוד, העדכון השנתי של מחירי המזהמים השונים ביורו לטון פליטה מראה עלייה קלה משנה לשנה. לדוגמה, בממוצע שנתי לכלל מדינות האיחוד בין השנים 2012-2021 יש עלייה שנתית של 1.9% בעלות החיצונית של בנזן (ביורו לק"ג נפלט). מזהם מסוג NOx עולה בממוצע ב- 1.5% בהולנד, 2% בצרפת, 1.5% בגרמניה ומספרים דומים ביתר המדינות. כלומר, מדי שנה אלו עליות קלות בלבד. בשקלול של העלייה הקלה הזאת עם ירידה חדה בכמויות הנפלטות באירופה, מתקבלת ירידה בעלויות החיצוניות, כפי שהוזכר לעיל.
לפי שיטת החישוב של המשרד להגנת הסביבה, לעומת זאת, העדכון השנתי של מחירי המזהמים בישראל בין אותן שנים, מראה דווקא עלייה חדה של יותר מ-10% לשנה אחת בלבד. (ראה בנספח א' של עדכון ספר הירוק של המשרד להגנת הסביבה, 2022).
לפי שיטה זו, העלייה החדה במחירי המזהמים והעלויות החיצוניות לטון מזהם בישראל נקבעת בלי שום קשר לשינוי בכמויות המזהמים הנפלטים. כאמור, כמות הפליטות היא מהמרכיבים החשובים שמשפיעים על חישוב עלות של טון מזהם הנפלט לאוויר. קשה להבין מדוע בשיטת החישוב של המשרד להגנת הסביבה, בניגוד למה שנעשה באיחוד האירופי, אין התייחסות להפחתות המרשימות של פליטות מזהמים לאוויר (לדוגמה הפחתה בשיעור של 71%- בפליטות NOx , ו 86%- בפליטות SOx בין 2012 לבין 2023, ראה דו"ח מפל"ס 2024 של המשרד להגנת הסביבה).
לאחרונה פרסם המשרד להגנת הסביבה מחשבון של עלויות חיצוניות ובלי שום הסבר מקצועי, קבע ששיעור העדכון של מחירי המזהמים השנתי משנת 2023 יהיה כ-3.89%. וקבע בנוסף, שוב בלי הסבר מקצועי שעלויות המזהמים יעלו מדי שנה באותו שיעור עד 2030, ואז עד לשנת 2050 עלייה של מדי שנה3.14%. למיטב ידיעתנו אף מדינה באיחוד האירופי לא קבעה מה יהיה מנגנון העדכון של העלויות החיצוניות לעוד 25 שנים קדימה. ומעבר לזה, לאור המורכבות הגדולה שמלווה את תוצאות חישוב העלויות החיצוניות (ראה סעיף 1 לעיל), מה משמעות של תחזית מדויקת העומדת על מאית האחוז לשנת 2050?
חברות התעשייה והיצרנים בישראל ביצעו השקעות כבדות במתקני טיפול בפליטות – כבר היום רואים את התוצאות המרשימות בצמצום הפליטות, מגמה שתימשך בשנים הקרובות. להערכתנו ההנחה של המשרד להגנת הסביבה כיום שלצמצום הפליטות לאוויר לא תהיה כל השפעה מיטיבה על איכות האוויר בארץ אינה נכונה.
ההשלכות הפוטנציאליות של מתודולוגיה שגויה על התעשייה בישראל
רצוי שבמשרד להגנת הסביבה יסבירו בצורה ברורה מדוע נמצא פער כל כך גדול בין עדכון העלויות שחישב האיחוד האירופי עבור מדינות האיחוד לבין העדכונים בישראל.
יותר מזה, אם המשרד בחר כבר בשיטת חישוב המבוססת על 'העברת תועלות' המאמצת את העלויות החיצוניות של האיחוד תוך ביצוע התאמות למצב בישראל היה עדיף גם לאמץ את אותה שיטת עדכון.
על המשרד גם להסביר מדוע העדיף לבנות מתודולוגיה ישראלית יש מאין, ולא להתבסס על שיטת החישוב באיחוד האירופי שמחשב ממילא את העלויות החיצוניות גם למדינות שאינן חברות באיחוד.
חברה ממשלתית, מפעל תעשייתי או כל עסק אחר שמבקשים אישור להקמת תשתיות חדשות או לחידוש היתר סביבתי נדרשים לחשב את ההשפעה של הבקשה על הסביבה, וזאת על בסיס חישוב העלויות החיצוניות. הגורם הזה במשוואה משמעותי ביותר בעיקר כשיש מחלוקת בין החברה לבין המשרד להגנת הסביבה לגבי מתקני טיפול והפחתה בפליטות שיש להתקין. כששיטת החישוב נטולת בסיס מקצועי ומסבה הוצאות לא ריאליות שבוודאות יגרמו עצירה של תוכניות פיתוח במשק.